羁押必要性审查后续配套机制建设探索

——以“黄河驿站”为视点

李红 周洁

犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，进行羁押必要性审查，对认为不需要继续羁押的，应当建议予以释放或变更强制措施，这是新刑事诉讼法赋予检察机关的一项新任务。通过羁押必要性审查，使无羁押必要的人员回归社会，既有利于保障人权，又可以促使犯罪嫌疑人、被告人坦白认罪、真心悔过，化解社会矛盾。但由于羁押必要性审查制度是新设的，因此执法理念、社会观念需要转变与适应，理论研究需要深入加强，司法实践需要探索积累。本文以我院无羁押必要人员帮教基地-“黄河驿站”建设情况为试点进行探讨，进一步研究羁押必要性制度，建立健全相关配套机制，以期彰显该项制度设计的先进理念并发挥预期功效。

一、我院捕后羁押的基本情况

从我院近几年来的报请逮捕案件的情况看，2008—2014年, 公安机关提请逮捕1356人, 检察机关批准逮捕1279人, 不批准逮捕77人，七年来平均逮捕率占逮捕人数的94.32%。其中被逮捕的犯罪嫌疑人, 判处三年以上有期徒刑的276人, 仅占逮捕人数的21.58%, 只有约五分之一。近年来，全国每年逮捕的人数约在90万左右。由于我国实行逮捕与羁押一体化，这就意味着每年新增大约90万人接受持续时间长短不等的未决羁押。如果加上往年累积的未决羁押人数，监管场所的实际羁押人数会更多。最高人民检察院工作报告显示，2011年，全国共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人941091人，提起公诉1134380人，逮捕率约为82.96%；2012年，共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人916209人，提起公诉1148409人，逮捕率约为79.78%；2013年，共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人908756人，提起公诉1201032人，逮捕率约为75.66%；2014年，共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人879817人，提起公诉1324404人，逮捕率约为66.43%

近四年的数据一方面说明了我国逮捕措施的普遍适用，另一方面也说明了在被提起公诉的犯罪嫌疑人、被告人中绝大多数都采取了羁押措施。在刑事诉讼中，羁押的目的应当是防止犯罪人员逃跑、自杀、毁灭罪证或继续犯罪，以便侦查、审查起诉和审判工作的顺利进行。其价值应定位于一种临时性的保障手段。因此，关于羁押的实施，由于其直接产生限制犯罪嫌疑人或被告人人身自由的后果，司法机关必须严格依照法定条件和程序予以适用，在保障刑事诉讼程序顺利进行的同时，坚决杜绝为了侦查、审查起诉或审判便利，不当滥用羁押手段，随意延长羁押期限，侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人权。

二、我院开展羁押必要性审查工作的基本情况

（一）羁押必要性审查工作实证分析

高检院领导一直非常重视监所检察改革和犯罪嫌疑人、被告人的羁押状况和人权保障情况。2012年6月份，我院承办了高检院“羁押必要性定期审查工作机制研究”重点课题并获准立项，积极探索开展羁押必要性审查试点工作。经统计，试点以来，我院对109名在押人员进行了羁押必要性审查，经审查评估，对68名在押人员向办案机关发出变更强制措施的检察建议，办案机关对62名在押人员变更了强制措施。具体做法如下：

1、采用多种羁押必要性审查机制启动方式。为了扩大救济渠道，该院采用三种羁押必要性启动方式：一是由驻所检察室自行发现启动。即由驻所检察人员通过对在押人员羁押台账的动态监测发现没有羁押必要而启动。二是由在押人员及亲属申请启动。通过各种渠道告知新入所的在押人员享有羁押救济的申请权，犯罪嫌疑人、被告人及亲属如果认为没有羁押的必要，可以通过检察官信箱或约见检察官等渠道，以书面申请或口头申请的方式向驻所检察人员提出，从而启动羁押必要性审查程序。三是由办案部门移送启动。办案部门收到犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人的请求或认为应当变更强制措施时，办案部门以《移送羁押必要性审查函》的形式移送监所检察部门进行羁押必要性审查。

2、科学设定审查标准，力求标准性和实用性。制定了《羁押必要性审查规定（暂行）》。明确规定监所检察部门开展羁押必要性审查工作，应当对犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的犯罪构成、犯罪情节、悔罪表现、在押表现、身体状况、性格特点、生活经历、家庭情况、被害人意见、犯罪嫌疑人亲属、所在单位、居（村）委会意见等情形全面审查，综合评估。规定了应当启动羁押必要性审查评估程序的8种情形和不予进行羁押必要性审查的11种情形。

3、规范办案流程，保障羁押必要性审查工作的办案质量。为了使羁押必要性审查工作更加规范化、程序化和科学化，该院创新建立了“三审查、二听取、一审批”的羁押必要性审查工作流程。“三审查”是指羁押必要性审查程序启动后，进入案件初查阶段。一是了解案件基本情况。由驻所检察人员填写《羁押必要性审查受理案件登记表》，对案件进行初步审查，形成《羁押必要性审查案件初审报告》，如果办案机关在异地或是上级办案部门，应当填写《羁押必要性审查案件移（报）送函》，移送相对应的检察机关监所检察部门处理。如果属于本院的案件，承办人应当填写立案审批表，经审批不予立案的，如果系申请启动的，应当制作《羁押必要性审查不予立案通知书》送达申请人，并在文书上说明不立案的理由。经批准立案后，转入羁押必要性案件的审查阶段，承办人通过向办案单位或部门出示《调（借）阅案卷材料通知书》查阅案卷材料，对主要证据进行复印，讯问犯罪嫌疑人、被告人，形成在押人员案件情况审查结论。二是考察在押人员的羁押表现情况。与在押人员羁押期间表现纳入量刑建议机制相结合，对在押人员在看守所内是否有悔罪表现、是否服从看守所民警的管理、有无牢头狱霸行为及串供等行为进行考察，得出是否有悔罪表现、将其放在社会上是否会影响诉讼及危害社会的结论，形成在押人员羁押期间表现评估结论。三是进行在押人员家居社会环境调查。承办人员到在押人员所在学校、基层自治组织进行品行、家庭环境调查，形成在押人员家居社会环境调查结论。通过以上三项审查，承办人经评估认为犯罪嫌疑人、被告人可能没有继续羁押的必要，进入“二听取”阶段：一是应当征求办案人员的意见，制作《征求意见函》；二是询问被害人或其家属，制作《询问笔录》，在掌握了全部基础材料后，承办人撰写《羁押必要性审查报告》，提出审查处理意见。最后，进入“一审批”阶段，即经科室讨论，报检察长审批或提交检察委员会讨论决定。对符合变更强制措施的，向办案单位出具《检察建议书》（对外）或《监所检察意见函》（对内）。对不符合变更强制措施的，将不予变更的理由在3日内答复申请人或办案单位。通过以上的办案流程，确保了羁押必要性审查工作的办案质量。

（二）羁押必要性审查工作开展过程中存在的问题

羁押，是保障刑事诉讼顺利进行的重要手段，它为防止犯罪嫌疑人、被告人继续危害社会，防止逃避侦查和起诉，防止串供和毁灭证据，保证准确及时有效地打击犯罪发挥着积极的作用，而影响羁押的因素是不断变化的，为了充分贯彻尊重和保障人权的原则，对被羁押犯罪嫌疑人、被告人进行持续的羁押必要性审查是非常必要的。羁押必要性审查制度固然重要，但它也是我国刑事诉讼法的组成部分，也是为实现刑事诉讼法的程序性价值而服务的。我们开展羁押必要性审查工作，不能只注重保障人权，而忽略保障刑事诉讼顺利进行和保证准确及时地查明犯罪事实，反之，亦然。保障诉讼顺利进行和保障人权是一个对立统一的关系，应当做到全面协调，统筹兼顾，绝不能仅仅为了其他目的而有所偏废。

在司法实践中，被释放或变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人很可能会因后续监管不力，而出现脱逃、打击报复被害人、举报人，甚至再犯罪的情形，影响刑事诉讼活动的顺利开展，增加羁押必要性审查的顾虑。同时，一部分符合取保候审条件的涉罪外来人员，由于无法提出保证人，也无力缴纳保证金，无法同等享有取保候审的权利，对这些人不能通过羁押必要性审查变更强制措施，就造成了事实上的司法不公，也势必让羁押必要性审查制度遭受质疑。因此，在最大限度保障人权的同时，必须高度重视被释放或变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人的后续监管，防止他们因案件或案件以外的各种原因出现脱逃、打击报复甚至再犯罪情形，促进羁押必要性审查工作的顺利进行。

三、羁押必要性审查工作后续监管机制探索

检察机关不仅要解决正确适用强制措施的问题，还要考虑犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施或者被释放后的诉讼进程，以及犯罪嫌疑人的改造的诸多问题。羁押必要性审查制度需要相关配套措施的完善，通过有针对性地实施帮教和监督，可以更好的促进羁押必要性审查这项法律制度和刑事政策成为更好的社会政策，最大限度地减少羁押对犯罪嫌疑人、被告人回归社会的不良影响，确保刑事诉讼的顺利进行，解决新刑事诉讼法实施中的一大难题。

为此，我院积极探索，不断深化监所检察职能，协调有关部门及企业共同探索羁押必要性审查后续配套机制，建立了“黄河驿站”，为通过羁押必要性审查变更强制措施的涉罪人员提供临时住所与工作场所等，配合社会管理综合治理部门、公安机关做好监督管理、帮扶教育等工作。

（一）“黄河驿站”的基本情况

我院针对刑事执行人员和无羁押必要人员存在监管难、监管不到位等问题，成立了“黄河驿站”，由河口区社会管理综合治理委员会领导协调，区法院、河口公安分局、河滨公安分局、海滨公安分局、区司法局、社会志愿者共同参与、协作管理，形成集法律教育、心理疏导、技能培训、就业安置于一体的安置帮教新模式。

（二）进入“黄河驿站”的程序

1、告知程序。对于无羁押必要的涉罪人员，办案机关根据案件具体情况（犯罪动机、家庭背景、成长经历、悔罪表现等），告知其可以申请进入“黄河驿站”。

2、申请程序。“黄河驿站”采用自愿入驻原则，必须由本人自愿申请。涉嫌犯罪的未成年人申请进入的，应当得到其法定代理人的同意。

3、风险评估程序。为确保入驻人员不脱逃，我院重点就案件性质、涉罪人员的人身危险性等同步进行风险评估，并根据风险评估结果制定因人而异的帮教措施。

4、审查决定程序。根据涉罪人员的意愿和风险评估结果，由“黄河驿站”社会志愿者办公室决定是否准许其入驻，同意入驻的办理相关手续。涉罪人员进入驿站后，首先进行为期一周的集中教育学习培训。

（三）“黄河驿站”的工作开展情况

1、信息采集、登记建档。无羁押必要人员到“黄河驿站”报道时，社会志愿者办公室首先对其进行信息采集，统一录入刑事执行监督平台，协助办案单位为其佩戴智能手表。并负责与无羁押必要人员进行个别谈话，了解其基本情况及基本需求，告知其相关注意事项，形成谈话笔录，实行一人一档，分类管理。

2、妥善安置、全面帮教。根据信息采集情况，联系“黄河驿站”社会志愿者人员库相关人员，对无羁押必要人员进行短期的心理疏导和法律教育。通过谈话，了解其技术特长及个人意愿，及时分流到“黄河驿站”就业安置基地、技能培训基地及特殊人群关爱基地或回家就近参加劳动。对于生活困难，无劳动能力，符合低保条件的，及时协调相关部门办理。加强与就业安置基地及技能培训基地的联系，指导、督促其做好安置帮教衔接工作，及时了解就业及培训的相关信息。对于回家参加劳动的，定期走访与座谈，掌握其工作、生活等方面的情况。

3、定期检查、及时总结。组织社会志愿者办公室定期召开无羁押必要人员座谈会，总结其思想、工作状况，并做好记录。定期召开各帮教基地联络人员工作会议，研究通报无羁押必要人员的表现情况，掌握帮教动态，确保帮教工作有人管理，避免脱管、漏管现象。坚持定期回访制度，认真做好记录，及时掌握无羁押必要人员的动态，如有必要，帮助其解决实际困难，防止重新犯罪。

（四）“黄河驿站”运行以来取得的成效

1、解决了新刑诉法实施中的难题。“黄河驿站”的建立，是新刑事诉讼法中“尊重和保障人权”规定的细化落实。我院扩大羁押必要性评估范围，在涉罪人员初次进入看守所之时即进行评估，及早的发现逮捕质量问题，及时纠正不当逮捕或错误逮捕，最大限度地减轻了刑事诉讼对涉罪人员人身自由权利的损害，提高了刑事司法的人权保障水平。

2、有效整合了社会资源，节约了司法成本。看守所人满为患，需要新建、改建、扩建看守所。通过羁押必要性审查，强化后续监管，减少羁押人数，必然会节约国家在看守所建设和监管方面的司法支出。

3、贯彻了宽严相济的刑事司法政策。高检院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中，要求严格把握“有逮捕必要”条件，慎用逮捕措施，对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不至于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕，对于可捕可不捕的坚决不捕。这些精神，为检察机关如何适用刑事强制措施指明了方向。“黄河驿站”的建立，正是顺应这一司法政策的要求，在捕与不捕之间找到了平衡点和突破点。

4、减少了重新犯罪，推进了社会管理创新。通过“黄河驿站”的帮教，有利于改变羁押的负面效应，产生积极效果：一是对于变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人来说，他们及其亲属会感激政府和司法机关，减少与国家的对抗，促进社会和谐；二是可以减少在押犯罪嫌疑人、被告人在看守所的交叉感染，减少他们将来重新违法犯罪的概率，促进社会和谐稳定；三是有助于提升检察机关的执法公信力，能够改变“一捕了之”、“一押到底”的非理性司法状况，体现检察机关执法的理性、平和、文明。

我国的羁押必要性审查制度刚刚建立，在制度构建和工作机制上尚属于探索阶段，需要我们在司法实践中不断丰富和完善。“黄河驿站”等帮教基地的建立与运行，对如何加强无羁押必要人员监督和帮教，提供了可行性模板，既是检察机关强化法律监督职能的有效探索，也是检察机关参与社会管理创新的重要手段，更是检察机关参与平安建设工作义不容辞的政治责任和法律责任。