关于建立诉访分离机制的几点思考

 李丰娟

信访是党和政府掌握社情民意、加强与人民群众沟通联系的重要窗口，是解决人民群众诉求的重要渠道，但近年来，随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多变态势，涉法涉诉信访也成为社会矛盾集中体现的重要渠道，形成“信访不信法”的不正常现象。涉法涉诉信访工作改革迫在眉睫，因此，探索建立诉访分离机制，将涉法涉诉案件纳入法治轨道，对于化解社会矛盾、树立司法权威具有重要意义。

一、诉访不分的信访现状及成因

（一）“信访不信法”思想根深蒂固。 一是个别司法人员的贪腐现象，加上现实中以言代法、以权压法、干预司法等问题的存在，民众对司法裁判的认同度不是很高。二是历史上人治形成的“清官情结”使其信访不信法，特别是领导包案后的快速效果，无形坚定了群众上访的信念。因此，许多案件，一旦判决结果没有达到预期设想，即使存在获得权利救济的诉讼途径，当事人仍会选择信访手段实现其诉求，甚至因此延误了法律规定的救济时限，进而丧失了救济权利。

（二）受信访考核机制的影响，群起效尤。在“稳定压倒一切”、上访一票否决的制度下，各部门压力巨大。许多地方政府存在“花钱买平安”的想法，对上访者劝阻，甚至妥协、许愿等法治以外的方法也随之产生，致使许多无理缠访、闹访户，获得了本不应该获得的权益，也使少数上访人错误地认为“党委、政府怕上访，只要在敏感时期闹一闹总会有好处”，因此，相互攀比、重复上访，越级上访成为部分上访人达到自身目的的有效途径，这种现状在一定程度上促使人们放弃诉权寄希望于上访。

（三）诉、访成本与收益不成正比。现行司法程序较为繁琐复杂，耗时长，成本高。而且就算是得到了公正的判决，由于法律的强制执行能力有限，长期得不到执行，往往得不到应有的赔偿，代表公平正义的法院审判书成为白纸，使得群众不相信能够通过司法途径解决问题。而信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”，甚至突破法律底线解决问题，所以当事人觉得结果不满意时，就想从法律之外得到更多的利益，从而选择了上访道路。

（四）案件处理中行政色彩浓厚。现行体制下，许多案件的办理不是基于法律规定，按部就班走法律程序解决，而是因为群众的上访，引起领导重视，上级交办或领导批示，得到快速解决，行政干预力量多于法治力量，无形中削弱了司法权威。

二、诉访分离的重要意义

（一）有利于进一步明确各方职责。诉访分离后，该纳入司法程序的，由司法机关受理，按照法定程序办理，信访部门不再受理，其他信访事项由政府信访部门处理，政法机关不再受理。各部门各司其职，有利于提高工作成效，减少推诿、扯皮现象。

（二）有利于提高司法权威。当前信访环境下，许多经司法程序已经终结的案件，无论判决正确与否，群众一旦上访，政府就会干涉，尽量满足上访群众要求，无形中使信访成为一种不是裁决的最终裁决，降低了司法公信力。诉访分离后，经诉讼程序终结的案件，除按照规定给予适当救助外，不能法外变相改变司法结果，充分维护司法权威。

(三)有利于当事人充分行使诉权寻求司法救济。有些当事人因缺乏法律知识，或具有主观恶意等种种原因，在拥有起诉、上诉或申请再审等权利的期间内，没有积极行使诉讼权利，而是通过信访等途径表达诉求，不但不能实现合法权益的有效救济，反而延误了诉讼时间，甚至因超过时效而丧失诉权，与寻求权利救济的初衷背道而驰。实行诉访分离，有利于促使当事人充分认识到自己所享有的诉讼权利，督促当事人在司法手段还未穷尽之时，及时、合法、合理地行使诉求，最大限度地获得司法救济。

三、诉访分离的基本原则

（一）坚持权益保护原则。要畅通涉法涉诉信访渠道、依法保障群众诉权，充分保护群众合法权益。检察机关要认真做好群众来信来访接待处理工作，严格落实首办责任制，采取开门接访、带案下访、重点约访等形式，进一步为群众提供方便、快捷、有效的诉求反映和解决渠道，坚决防止部门间推诿扯皮现象。

（二）坚持依法处理原则。在改革的过程中，必须始终牢固树立法律意识，善于运用法治思维、法治方式，依法维护群众的合法权益、解决群众的合理诉求，促进涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决，推动涉法涉诉信访工作彻底实现诉访分离，真正做到依法维权与依法办事相结合、维护司法权威与维护公民合法权益相统一。

（三）坚持公开处理原则。在不违反法律规定的前提下，不仅要公开处理程序，而且要公开处理过程，综合运用公开听证、公开示证、公开答复等多种形式加大公开审查力度，自觉把办案工作置于群众监督之下，以公开促公正，以公正赢公信。

四、关于构建诉访分离机制的思考

诉访不分问题已经成为影响改革发展稳定大局的一个阻碍。如果任由各种纠纷不是最终进入诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道，而是循着信访这条路上下反复处理，长此以往，必将冲击法治的统一与权威，增加社会成本，影响行政秩序和效率，我们有必要探索合理、规范的“诉访分离”机制，将属于“诉”的事项从普通信访中分离出来，引导当事人依法行使诉权。

（一）完善立法，为诉访分离提供法律依据。“诉访分离”作为涉法涉诉改革的一项重要制度，明确把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。这就需要完善立法，明确“诉”和“访”的范围。笔者认为，涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项，都应纳入“诉”的范畴，依法导入司法程序，由政法机关受理，信访部门不再受理；其他普通信访事项明确为“访”，政法部门不再受理，由信访部门受理，避免重复受理。在此笔者要特别提到不涉及政法机关的普通行政复议事项，此类事项因不涉及诉权问题，故应纳入“访”的范围，而且“诉访分离”中的诉权应是广义的，不仅指法院诉讼阶段的权利，而是包括政法部门办理案件完整程序中的权利。

政法部门依法受理的“诉”，应进行审查和甄别，分类处理：一是案件正在走法律程序的，继续依照程序办理，在法定时间内公正办结；二是已经结案，但符合复议、再审等条件的，依法转入相关法律程序办理。对经审理、复核，确属错案，依法纠正错误；应当启动国家赔程序的，依照国家赔偿的有关规定办理，对未发现错误的，依法维持原决定、裁判，并及时告知信访人；三是已经结案，但不符合复议、再审等条件的，做好不予受理的释法说理工作。

（二）建立内外部联合机制。一是建立外部联合机制。涉法涉诉信访工作改革不只是检察机关的责任，而是公检法司政法机关的共同责任，而且改革还牵扯到相关制度的改革，因此，检察机关不能独立作战，必须建立公检法司大联合机制，定期进行信息共享、情况通报，同时在案件办理的各个环节作好衔接，不能出现推诿、扯皮现象；二是整合资源，形成内部合力。信访工作牵扯到检察执法的各个环节，且办案部门是矛盾产生的根源和化解矛盾的主力军，仅凭控申部门的力量难以更好地释法说理，必须形成内部协作机制。同时要加强内部监督，强化对办案流程的管理，形成有效的制约机制。及时发现和处理办案中可能出现的问题，切实做到在办案程序上不留瘕疵，在实体处理上体现公平和公正。

（三）严格落实信访终结退出机制，有效畅通出口。对已经穷尽法律程序的案件，依法作出的法律结论为终结结论，按照有关规定终结。已终结的案件退出信访程序，实行“三不”制度，即不受理、不交办、不统计，由地方党委政府基层组织接手开展帮扶教育及稳控工作，确保信访案件终结后的工作衔接，真正实现案结事了。

（四）关注民生，加强司法救助。要按照相关规定，把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，在坚持客观公正的法律结论的同时，密切关注法律诉求背后的民生问题。对当事人“法度之外、情理之中”的问题，不回避、不推脱，在政策框架内积极争取涉诉特困救助资金、涉法涉诉救助资金，综合运用刑事被害人救助、救济帮扶等方法，协调解决群众困难，让当事人既感受到法律的权威，又感受到党和司法机关的关怀，为息诉罢访创造有利条件。

（五）依法打击违法上访。信访是民意表达的重要渠道，对信访人合理合法的请求事项必须解决；对确属无理缠闹访的，要加强法制教育和批评劝导，同时做好证据收集与固定工作，必要时移交公安机关依法进行治安处罚和相应处理，涉嫌犯罪的坚决予以依法打击。但要把握好尺度，以免打击过度，变相影响社会稳定。

（六）坚持风险评估，加强信访问题源头治理。认真落实检察机关执法办案风险评估办法，做到每一个案件、办案的每一个环节，在处理前都要对有可能引发信访的因素进行评估分析，对发生信访的可能性进行预测，制定工作预案，努力做到“办理一起案件、评估一件、化解一起潜在的矛盾”，从源头上预防和减少信访问题。

（七）做好检调对接，充分发挥调解化解矛盾的作用。坚持调解优先原则，对符合检调对接方法解决问题的轻微刑事案件和民事申诉纠纷，要适时引入检调对接，通过调解化解矛盾，促进社会和谐。