公益诉讼检察新领域探索研究

——生态环境损害公益诉讼检察听证实践研究

燕海飞

摘要：生态环境损害类型案件呈现逐年上升趋势，在追究刑事犯罪的同时针对生态损害补偿的刑事附带民事公益诉讼也成为检察业务的崭新实践领域。自新《民事诉讼法》赋予检察机关公益诉讼的主体资格，畅通了检察机关维护公共权益的途径，规范公益诉讼权的行使。而如何才能达到惩罚与教育相结合，实现法制效果与社会效果相统一？检察听证制度就是一重要的破题之路，实现广泛的公众参与，提升公众对生态环境损害案件的参与感，深化生态法制理念，形成参与式宣传。

关键词：生态环境；损害；公益诉讼；听证

伴随着生态环保理念不断深入，环境损害类诉讼案件呈现出逐年上升的趋势，相应的法治机制也在不断探索完善，在新出台的《中华人民共和国民法典》中规定“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境、破坏生态”更是将生态环保理念引入到社会经济领域。生态环境损害案件作为侵害社会公众利益的典型案件，其特殊性不言而喻，2014年党的十八届四中全会明确要求：“ 探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，同年新《环保法》出台并将检察机关作为环境公益诉讼主体确认，此后如何确保检察机关在环境公益诉讼中的实际作用，各级检察机关都做有益的探索。2020年最高人民检察院下发《人民检察院公益诉讼办案规则》，该规则对于检察机关办理公益诉讼案件提供详细的工作指引，明确检察机关民事公益诉讼应当立案的具体标准“（一）社会公共利益受到损害；（二）可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为”，规范生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的程序，细化具体的办案指引。通过这些年的司法实践，可以看出生态环境和资源保护的公益诉讼逐年增加，体制运行日趋完善，但是作为公共权益的维护宣传效果方面却有所欠缺，惩罚效果虽然能够达到，但是教育效果却不足。2020年最高人民检察院下发的《人民检察院审查案件听证工作规定》在总则中明确：“人民检察院以听证方式审查案件，应当秉持客观公正立场，以事实为根据，以法律为准绳，做到依法独立行使检察权与保障人民群众知情权、参与权和监督权相结合。”从中不难看出，将听证与环境公益诉讼结合，运用听证方式推动公益诉讼检察权的价值实现，使听证制度在公益诉讼检察权权限内的运行并不断丰富其新的内涵。

一、生态环境公益诉讼检察听证的理论进程

生态权益作为公众共有的权利，它的损害涉及到每个人的权益受损，生态环境损害公益诉讼是法律赋权的行政机关、有关组织机构、检察机关为诉讼主体代表公众行使生态权力，而作为公众利益的代表真正实现好公众权力离不开公众的参与，“兼听者明”其实转换为现代法制理论中具有代表性的制度就是“听证”，听证制度对于现代社会的我们来说并不感到陌生，小到行政处罚大到制度法规，听证制度涉及到我们的方方面面，延伸到法律领域，我国早起听证制度是延伸自英美法系刑事司法制度，并以此为基石延伸到行政、公益等多个法律领域。

虽然我国我国检察听证制度起步较晚，但是相较于英美法系国家动辄百年的发展速度却并不缓慢。我国检察机关自20世纪末就已经对公开审查案件的程序进行积极的探索,最高人民检察院于1999年5月10日通过了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，在该规则中就出现“公开听取当事人陈述”的规定,所谓听证“是指有关机关听取利害关系人意见的程序，适用于立法、司法和执法领域”，从其概念来看虽然在该规则中并未使用“听证”表述,却也实际涉及听证的本质即听取当事人意见。2007年3月,最高人民检察院下发有关信访领域的工作规定《人民检察院信访工作规定》其中明确提及“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责, 必要时可以举行公开听证”，这也是检察机关对于公众参与检察权的又一实践。2011年12月,最高人民检察院出台《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》,明确了以公开听证为核心,公开示证、公开论证、公开答复为补充的公开审查方式。新修订的刑事诉讼法和民事诉讼法中虽然均为将听证作为具体条款固定下来，但在对当事人权利义务保障的相关条款中公开听取意见的规定，实际上体现着听证的内涵。

尤其是近些年来，伴随司法改革的不断推进，以及我国监察体制的变革，使得检察机关的职权大范围调整，检察权的行使出现新的发展趋势。在此背景下各级建擦机关也在不断探索并进一步深化检察权的改革，将检察监督的职能加强，检察机关通过听证的方式对案件进行公开审查，是促使检务公开的重要途径，也是提升检察监督公众参与的重要途径。2020 年 10 月20 日，最高人民检察院发布的《人民检察院审查案件听证工作规定》对检察听证进行系统梳理和规范，明确了听证的范围，规定“拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件的听证会一般公开举行”，确立了公益诉讼听证制度的规范，生态环境公益诉讼听证制度由此也有了较为系统化的依据。

二、生态环境公益诉讼检察听证的功能性定位

2020 年 6月9日中国检察听证网完成首次直播听证，这是最高检推进公众参与、支持和监督检察听证工作的重要举措，各级检察机关同步适用，以此增强公众对检察工作的信服感、参与感。四大检察业务中公益诉讼检察业务与传统业务存在着较大的差异，其自身具有独特程序性。相较于传统检察业务，公益诉讼尤其是生态环境类公益诉讼，影响权益广、专业性要求强、公众关注度高等特点，故而其对听证的要求涉及案件办理的诸多环节，例如线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、提起诉讼等。正因此听证工作在生态环境公益诉讼案件办理过程中的重要性不言而喻，故而有其独特的功能性定位。

（一）事实认定、证据适用的可信性

生态环境的损害存在一定的隐蔽性、持续性，因此在此类案件中对于证据的规定、事实的认定等方面存在着较大的难度，而在如何确保案件的质量、补强证据、查明案件事实，听证的正当程序性特征有着其重要意义。“听证”作为一个舶来品，其来源于英美法系的自然公正原则和正当程序条款，并以此为依据进而发展成司法和行政程序领域的重要制度。正当程序是立法、行政、司法过程共享的一种理念，听证也是一项共有制度，正是这种特性让听证的可实施性、公众可接受度得以加强，生态环境公益诉讼检察部门可以借助听证的途径全面、准确了解案件事实和收集证据。生态环境公益诉讼检察部门在进行调查取证，可以采取查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料，询问违法行为人、证人，收集书证、物证、视听资料、电子证据，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计等多种调查方式。生态环境案件中其致害因子通常较为复杂且持续时间较长，可能涉及到个人、企业、行政机关等等多方，因此在案件事实查明和证据调查上存在着较多的协调成本。通过听证的途径让行政机关和各方当事人积极参与其中，既能减少人力成本和时间成本，又能高效收集、调取行政执法卷宗材料、物证、书证等以获取充分扎实的证据，还能增强各方对证据的获取及案件事实的认可。只有在理清案件事实、明确证据链条的下，才能为检察机关进行下一步工作确定重点和方向，以便“对症下药”，为案件的推进提供基础。

（二）专业判断与客观认定的手段

环境公益诉讼案件相较于其他一般民事侵权案件的特殊性,生态环境和资源保护公益诉讼涉及到化学、生物、医学等诸多领域的跨学科知识，在生态环境损害成因、因果联系、致害因子与致害结果关联度等方面，很多时候生态环境侵权只有经过长时间的作用而逐渐显示其危害性， 而且这种损害还会持续不断。正是因为生态环境案件这种专业性、复杂性、长期性的特点，使得案件办理对事实、证据的认定绝非易事。在面对环境公益诉讼案件涉及的污染物认定、损失评估以及因果关系等专门性问题，过度依赖司法鉴定，而在司法实践过程中， 环境损害司法鉴定存在周期长、鉴定费用高、鉴定结论公信力不足等方面的问题，难以适应案件的办理需求。检察机关通过邀请专业的鉴定机构或相关业务专家学者参与环境公益诉讼听证，通过专家论证会、公开听证会、专家座谈会等多种形式，在合理的程度内充分借助专业的“外脑”，跨过高昂的鉴定费用，确保公众利益的同时减轻致害者应承担的各类费用。通过专业的听证，对生态环境类案件的实现科学认定，增强相关案件事实、证据的科学性和客观性，从而在合理的成本内解决专业化要求的难题。

（三）深化环境公益诉讼检察权，提升检察公信力

在法律程序中存在着实体性人权和程序性人权两个层面的人权，检察业务实践中如何确保人权实现，“一方面借助防止检察权滥用的保障程序公正的相关措施如中立的审查决定、释法说理等；另一方面通过赋予相对人一系列程序权利，如提出辩解、质证及反驳的权利等，从而使相对人能有效参与到听证中来。无疑，听证制度通过赋予相对人一系列程序性人权的行使，具有保障相对人实体性人权的价值。”生态环境作为公共利益集合，“公地之殇”的悲剧很难避免，生态环境的侵权行为常常与社会经济发展相伴而生，对侵害环境公益的行为，既可以产生于非法的生产活动中，也存在于合法生产经营过程中，这种趋利行为不可能完全禁止，但绝不能任其发展放任自流。环境公益诉讼是督促之诉、协同之诉，涉及公益侵害主体、行政监管主体（很多情况下是多个行政主体），受害群体众多，有时还会涉及行政机关先前的处理决定等。不同主体的诉求不同，法律关系复杂。通过面对面的公开听证，既有助于呈现客观事实和问题，促进检察机关规范办案，提高司法公信力；也能充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进公众了解公益的损害性和公益诉讼的必要性，提高检察公益诉讼制度的知晓度和影响力，促进在全社会形成公益保护的共识和合力。

三、生态环境公益诉讼检察听证实践应用

自2020 年10月20日，最高检发布《人民检察院审查案件听证工作规定》，虽然该规定中详细列明了听证会进行的一般步骤程序，但对于公益诉讼听证中可以哪些环节进行却并未规定。从而为各级检察机关进行探索敞开口子，在四大检察上全面推进检察听证工作规范化、科学化，并以此为契机对检察听证新领域进行探索。同年 10 月 29 日最高检第八检察厅印发《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》，下沉到下级各级检察院指导相关公益诉讼检察听证工作，为下级院在公益诉讼检察程序中多环节进行听证的探索给予指导。而公益诉讼检察作为非传统检察职能，其确立发展时间尚短，尤其是在生态环境公益诉讼上的实践性探索就更加稀缺。这里探讨我们在办理环境公益诉讼过程中，如何将公益诉讼听证制度的融入主要办案环节以及实践争议。

（一）生态环境公益诉讼事前检察听证程序的适用

生态环境案件通常具有较大的社会影响，检察机关在办理此类案件时既要坚持合理原则又采取谨慎处理的态度，但由于检察机关不熟悉行生态环境领域的相关知识，可能会导致案件事实、证据的调查、确定存在偏差。查明案件事实、固定案件证据是办案的基础，组织公益诉讼听证是公益诉讼检察部门行使调查核实权的重要方式，利用检察听证这一途径搭建沟通交流平台，可以充分听取行政机关、人民监督员、人大代表、政协委员和专家学者等的意见，汲取各方智慧。通过邀请各方主体参与公益诉讼听证，有利于全面、准确了解公益诉讼案情和收集证据，了解各方诉求，凝聚共识，合力解决受损公益难题。在办理一起非法捕捞环境损害公益诉讼案件时，检察机关可以启动民事公益诉讼诉前听证程序，邀请海洋与渔业局、海洋渔业专家、当事人作为听证会参与人，在经过听证程序确认违法事实、补偿修复方案、赔偿可行性后，以生态补偿的方式对涉及损害的渔业资源进行修复，实现生态效果与社会效益的双重意义。检察机关通过听证的途径同生态环境保护主管部门强化协作配合，形成检察机关与生态环境保护部门的生态环境保护协调机制，既实现环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接，以较少的司法投入获得更好的社会效果，也为多元矛盾纠纷化解机制提供有益尝试。

（二）生态环境公益诉讼结案前检察听证程序的适用

虽然在最高法发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在第二十六条对环境民事公益诉讼中的撤诉程序作出规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的,人民法院应予准许”，但是在司法实践中，法院准许原告撤诉的环境民事公益诉讼的案件少之又少。“环境民事公益诉讼涉及环境公共利益及公众间接利益，作为公共信托受托人的原告与诉讼无直接利害关系却提起诉讼的利他行为，极易在利己本能驱使下产生谋取私利的风险，损害环境公共利益”，检察机关作为环境公益诉讼的原告主体所谓的“利己本能”问题将不存在，以司法权为保障更能切实的维护环境公共利益。正是基于这种司法公信力，检察机关在进行环境公益诉讼中可以深入探索附条件撤回起诉的司法实践。撤诉程序设计本意为彰显自由、效益、秩序等价值，但环境公益极易成为权力寻租的工具、可资交易的筹码，如不施以约束控制，撤诉中原告极可能滥用诉讼地位为己谋求非法利益，或在被告的引诱或胁迫下暗箱操作损害公共利益，以致结果异化、背离初衷，而环境公益诉讼检察听证制度的就是确保该司法实践具有公平、合法、公信的重要途径。

在司法实践中，虽然相关法律规范赋予环境民事公益诉讼原告撤诉权，但法院应进行职权干预的限制性司法审查权，当法院对“诉讼请求全部实现”审查时却没有具体标准、程序设置作为依据，因此其耗费司法资源可能与审判相当。而检察机关通过进行环境公益诉讼的听证，对案件情况、证据采纳进行调查确认，各方当事人就案件事实、证据采信、生态损害程度、生态损害修复等问题与专家学者进行沟通，同时邀请相关生态环境保护部门、人大代表、政协委员、群众代表、新闻媒体等对案件进行监督。检察机关运用听证程序判断环境民事公益诉讼是否符合撤回起诉条件、提起诉讼的可能性等，充分汲取民意与专业意见，真正实现政治效果、社会效果、法律效果的三者统一。以办理的一起非法捕捞损害海洋渔业资源为例，在该案件的办理中通过专家评审会的方式对违法者所造成的海洋渔业的损害以及生态补偿措施予以明确，违法者对此表示认可并积极履行相关的生态补偿义务，结合案件的具体案情、违法者的认罪态度、补偿行为、家庭情况以及社会效果的考量等，通过听证的方式就是否可以不予起诉需求各方意见，邀请相关海洋渔业行政部门、人民监督员、人大代表、社区网格员等，一致认为不予起诉更能实现政治效果、社会效果、法律效果的统一，最终通过对生态环境公益诉讼听证的实践，对违法者不予起诉。

（三）生态环境公益诉讼执行监督检察听证程序的适用

生态环境损害的修复补偿，通常需要较为复杂的技术处理，判决后对裁判文书的执行实践过程会面临着很多不预测性。仅以土壤污染修复原状这一判项为例，环境修复是一项庞大的系统性工程，从修复方案到实施方案每个环节都具有不可预测性、复杂性、专业性，仅仅依靠单一部门极有可能因自然环境的复杂性和人类思维的有限性，执行过程存在缺陷，不仅会影响环境修复效果未达预期，还可能使修复义务分配不对等，被执行人付出的修复成本与实现的修复的效果不符，却因履行既定的具有一定瑕疵的修复方案而承担过多的修复义务。正是由于环境民事公益诉讼的这些特殊性，检察机关的监督职能在有关环境民事公益诉讼判决执行监督制度的构建中的地位凸显。新的《民事诉讼法》中规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，这使得检察机关成为环境民事公益诉讼判决执行监督主体具有法律上的基础。为了保障环境民事公益诉讼判决的按质按量如期执行，同时兼顾被执行人的合理利益、社会公众的效益，利用环境民事公益诉讼执行检察监督听证将是重要途径。在案件的司法实践过程中，对于较为复杂的替代性修复、专业性强的环境修复等，单凭一方认可很难达到公信效果，例如，判令相关生态环境损害者进行生态巡查、放生生态补偿物种等，这些判项标准并不明确，也没一定的规定予以规范，具有较大的裁量空间。往往此时法院对于判决的执行是否完毕主要依赖于公益诉讼原告的认可，检察机关一方面自身可以成为该原告，同时在其他机构、组织成为原告时也可以对执行行为进行监督。充分利用检察听证，便于集思广益，厘清诉讼各方的主体职责，形成更加科学合理的整改方案，利用专家意见，消除被执行人的抵触情绪，在社会效益、个人权益、法律效果方面达成最大优化，实现判决的价值。

检察权视野下听证的价值与功能检察权必须具备法治、权力制衡、程序正义、社会秩序基本的价值追求，生态环境案件的办理与听证制度的价值追求相契合。生态环境与自然资源是人类生存的基础，但是对环境问题的关注很难达到立竿见影的效果，生态资源作为社会公权益，公众的私利性会导致对公权益的损害，而公众参与的过程是提升公民环保意识，普及环保知识的教育宣传过程，树立公民的主体意识和独立的人格，听证制度作为公共参与的重要途径，通过亲身参与生态环境案件，见证环境损害修复、保护等全过程，有利于加强公民的社会责任感、推进社会的进程。实务中，检察听证从在刑事申诉案件中的应用扩展到羁押必要性审查案件、拟不起诉案件等方面，检察听证的范围越来越广，听证程序规范程度也不断提高，从程序的启动、参与主体、准备程序及听证会召开过程等，法律都有了明确的规定。在生态环境损害类案件中，将检察听证融入办案全过程，作为公益诉讼案件办理新领域的探索，在未来生态环境经济社会的发展中必将发挥重要意义。

    （作者介绍：燕海飞，男，东营市河口区人民检察院五级检察官助理，18661396150，hkjcybgs@163.com）